IL PRIMO ATTO DELLA PROCEDURA DI RISCOSSIONE COATTIVA APPRONTATA DIRETTAMENTE DALL’ENTE LOCALE: L’INGIUNZIONE AMMINISTRATIVA
a cura di Cristina Montanari

Responsabile del settore economico e finanziario del Comune di Castelnuovo Rangone

Molti enti locali hanno optato, o sono in procinto di farlo, per l’internalizzazione della riscossione delle proprie entrate, tributarie e patrimoniali, sia volontaria, sia coattiva. Di là delle valutazioni sulla bontà della scelta, sotto il profilo economico ed organizzativo, questo lavoro intende fornire un contributo utile ad un approfondimento sugli adempimenti procedurali e sulla disciplina normativa relativi alla riscossione coattiva eseguita direttamente dall’ente.

Sommario: 1. L’attuale regime della riscossione coattiva – 2. Il procedimento di esecuzione forzata – 3. L’ingiunzione amministrativa quale titolo esecutivo – 4. L’ingiunzione amministrativa quale atto amministrativo – 5. L’ingiunzione amministrativa quale espressione del potere di autotutela amministrativa – 6. Il superamento della necessità della vidimazione pretorile dell’ingiunzione amministrativa – 7. La notificazione dell’ingiunzione – 8. L’opposizione all’ingiunzione – 9. L’esecuzione del pignoramento.

1. – L’attuale regime della riscossione coattiva
A decorrere dal 1° gennaio 1998, per effetto del d.lgs. 15.12.1997, n. 446, ogni comune può decidere, attraverso un proprio regolamento, di gestire direttamente la fase di riscossione volontaria e coattiva delle proprie entrate, tributarie e patrimoniali, oppure affidarla ad uno dei soggetti di cui alla lettera b) dell’art. 52 (aziende speciali, società miste affidatarie della gestione di pubblici servizi, società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale, soggetti iscritti all’albo indicato dal successivo art. 53); solo in mancanza di una scelta, la riscossione è demandata ex lege al concessionario di cui al d.P.R. 28.1.1988, n. 43. La scelta concernente la riscossione diretta, in particolare quella coattiva, riporta alla luce norme che consentivano, già dal 1910,
di procedere forzosamente per il recupero dei propri crediti, attraverso l’ingiunzione amministrativa. Il regime della riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate spettanti a comuni e province, infatti, ha una disciplina differenziata, secondo che alla riscossione provveda il concessionario o altro soggetto:
- il comma 6 dell’art. 52 del d.lgs. 446/97 dispone che, allorché la riscossione sia affidata ai concessionari del servizio di riscossione, la procedura coattiva segue la procedura dettata dal d.P.R. 29.9.1973, n. 602 (ruolo);
- qualora essa sia svolta direttamente dall’ente locale, oppure affidata agli altri soggetti privati diversi dal concessionario, non può che avvenire tramite ingiunzione fiscale, secondo le norme indicate dal r.d. 14.10.1910, n. 639, riguardante il testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato.

2. – Il procedimento di esecuzione forzata
Il creditore non soddisfatto può procedere ad esecuzione forzata sul patrimonio del debitore, il quale risponde dell’adempimento delle proprie obbligazioni con tutto il suo patrimonio: questo, infatti, costituisce per i creditori una garanzia generica per il soddisfacimento dei loro diritti. Quando creditore è una p.a., ed in particolare un ente locale, accanto alle regole dettate dal codice di procedura civile, occorre tener conto di altre norme di natura pubblicistica che presiedono la materia. Il recupero coattivo dei crediti eseguito direttamente dall’ente avviene attraverso una procedura che consta di diversi momenti e vede l’avvio su impulso della stessa amministrazione. “La riscossione coattiva delle entrate patrimoniali, disciplinata dagli artt. 5 e seguenti del r.d. 14 aprile 1910 n. 639, si configura come un procedimento di esecuzione forzata, essendo preordinata all’espropriazione dei beni del debitore, come mezzo perché i creditori conseguano quanto è loro dovuto” (Cass. civ., sez. III, n. 4115 del 6.4.1993). Il processo di esecuzione, infatti, è diretto all’emissione di misure esecutive, volte a soddisfare, anche coattivamente, vale a dire contro la volontà del debitore, la pretesa del creditore (p.a.), così consentendogli, nelle forme previste dall’ordinamento giuridico, la realizzazione del suo diritto.
La funzione del processo d’esecuzione è l’attuazione materiale coattiva del diritto vantato ed accertato, che si persegue manu judicis, sostituendo la volontà dell’obbligato nel compimento di un atto. Il procedimento di esecuzione forzata è informato al principio nulla executio sine titulo di cui all’art. 474 c.p.c., il cui primo comma dispone: “L’esecuzione forzata non può aver luogo che in virtù di un titolo esecutivo per un credito certo, liquido ed esigibile”. Da ciò discende che presupposti fondamentali del procedimento sono:
– esistenza di un titolo esecutivo;
– certezza, liquidità ed esigibilità del credito da realizzarsi in via esecutiva.
A. Quanto al primo presupposto, ci si rifà qui all’ingiunzione amministrativa, atto primo, preliminare, preparatorio e propedeutico a tutta la procedura esecutiva: ai sensi dell’art. 2, comma 1, del r.d. 14.10.1910, n. 639, infatti, “il procedimento di coazione comincia con la ingiunzione, la quale consiste nell’ordine, emesso dal competente ufficio dell’ente creditore, di pagare entro trenta giorni, sotto pena degli atti esecutivi, la somma dovuta”.
B. Con il secondo, la norma delimita l’ambito di applicabilità del procedimento d’ingiunzione, che inerisce esclusivamente a crediti tributari e patrimoniali, di diritto pubblico e di diritto privato:
- certi nella loro esistenza;
- liquidi, cioè determinati nel loro ammontare;
- esigibili, vale a dire non sottoposti a condizioni o a termini.
A questo proposito, valga citare:
– Cass. civ., sez. I, n. 5658 del 10.6.1994: “Lo speciale procedimento ingiunzionale di cui al r.d. 14 aprile 1910, n. 639, di cui lo Stato e gli altri enti pubblici possono avvalersi non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, cumulando in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto e derivando dal potere di autoaccertamento della pubblica amministrazione, non è utilizzabile quando si faccia valere una pretesa al risarcimento dei danni derivanti da fatto illecito, poiché il credito è privo dei requisiti della certezza, della liquidità e dell’esigibilità, con la conseguenza che sia la causa giuridica, sia la prova della sussistenza e dell’ammontare del credito stesso restano comunque a carico della p.a. e correlativamente vanno apprezzate dall’autorità giudiziaria”;
– Cass. civ., sez. I, n. 8642 del 2.8.1995: “Lo Stato e gli altri enti pubblici possono avvalersi dello speciale procedimento ingiunzionale previsto dal r.d. 14 aprile 1910, n. 639, sulla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, non solo per la riscossione dei tributi o, in genere, delle entrate di diritto pubblico, ma anche per le entrate di diritto privato, ove si tratti di crediti certi, liquidi ed esigibili, poiché il concetto di entrata patrimoniale ha un’accezione molto vasta, che si estende anche ai proventi del demanio pubblico e dei pubblici servizi”;
– Cass. civ., sez. I, n. 13587 del 22.12.1992: “Lo speciale procedimento ingiunzionale disciplinato dal r.d. 14 aprile 1910 n. 639, applicabile non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, trovando il suo fondamento nel potere di autoaccertamento della pubblica amministrazione, esige come suo fondamentale presupposto che il credito in base al quale viene emesso l’ordine di pagare la somma dovuta sia certo, liquido ed esigibile, senza alcun potere di determinazione unilaterale dell’amministrazione, dovendo la sussistenza del credito, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità derivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati e rimanendo all’amministrazione un mero potere di accertamento dei detti elementi ai fini della formazione del titolo esecutivo”. (Nella specie, in base all’enunciato principio la C.S. ha cassato la sentenza del conciliatore che aveva ritenuto legittimo il ricorso allo speciale procedimento da parte del comune per il recupero di una parte delle spese da detto ente sostenute per lavori di riparazione e rifacimento dei tetti e delle pluviali del cimitero, previa unilaterale determinazione delle quote facenti carico ai concessionari dei loculi, in mancanza di una specifica disciplina normativa ovvero di accettazione di detti interessati).
Il procedimento di esecuzione forzata di cui trattasi ha per oggetto l’espropriazione e la vendita dei beni del debitore per il soddisfacimento di un credito di denaro. L’espropriazione forzata inizia con il pignoramento, che ha la funzione di vincolare i beni da assoggettare all’esecuzione, vale a dire di sottrarli alla libera disponibilità del debitore.
Esso può avere per oggetto:
1. beni immobili, ed in questo caso dev’essere trascritto nei registri immobiliari;
2. beni mobili, come il denaro o altri beni, anche iscritti in pubblici registri;
3. crediti verso terzi.
Per la realizzazione del credito, poi, il creditore procedente deve ottenere la liquidazione dei beni oggetto di espropriazione, ossia la loro trasformazione in denaro, facendo a tal fine istanza:
a) per la vendita dei beni pignorati;
b) per la loro assegnazione in pagamento.

3. – L’ingiunzione amministrativa quale titolo esecutivo
L’ingiunzione, così come il precetto del processo civile ordinario al quale è equipollente, consiste nella formale intimazione ad adempiere l’obbligo in essa risultante quale titolo esecutivo, entro un termine non minore di trenta giorni, con l’avvertimento che, in mancanza, si procederà ad esecuzione forzata. L’ingiunzione, quindi, quale atto preparatorio dell’esecuzione forzata, deve contenere gli stessi elementi dell’atto di precetto, vale a dire:
- l’intimazione a pagare una somma indicata;
- il termine di trenta giorni entro cui pagarla;
- l’avvertenza che in difetto si procederà ad esecuzione forzata;
- la motivazione, che può essere anche per relationem, con riferimento all’eventuale atto d’accertamento o di liquidazione (per i crediti tributari), o all’atto di messa in mora (per altre obbligazioni patrimoniali) che ne sta alla base;
- l’indicazione dell’autorità presso la quale è possibile proporre impugnazione. Il titolo esecutivo è, infatti, l’atto in base al quale è possibile iniziare l’esecuzione forzata, senza bisogno di provare la sussistenza del diritto sottostante.
Ai sensi del comma 2 dell’art. 474 c.p.c., sono titoli esecutivi:
– le sentenze;
– gli altri provvedimenti ai quali la legge attribuisce espressamente efficacia esecutiva;
– le cambiali ed altri titoli di credito, nonché altri atti negoziali ai quali la legge attribuisce la stessa efficacia;
– gli atti ricevuti da notaio o da altro pubblico ufficiale, solo per le obbligazioni di somme di denaro.
Detta elencazione è incompleta, poiché non contempla l’ingiunzione fiscale, titolo di formazione amministrativa avente natura stragiudiziale: la p.a., infatti, emette titoli per procedere anche in via di esecuzione forzata per l’esazione di somme alla stessa dovute, potere attribuitole dalla legge, rafforzato anche dal principio solve et repete.
È sotto questo aspetto che emerge la natura di atto complesso dell’ingiunzione:
– “… integra atto complesso, rivolto a portare a conoscenza del contribuente la pretesa fiscale ed a formare il titolo per l’eventuale esecuzione forzata” (Cass. civ., sez. I, n. 2702 del 3.4.1990);
– “l’ingiunzione fiscale, essendo un atto che cumula in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto ...” (Cass. civ., sez. I, n. 1046 del 13.2.1980);
– “l’ingiunzione fiscale cumula in sé la duplice natura e funzione di titolo esecutivo unilateralmente formato dalla pubblica amministrazione nell’esercizio del suo peculiare potere di autoaccertamento e autotutela e di atto prodromico all’inizio dell’esecuzione coattiva equipollente a quello che nel processo civile ordinario è l’atto di precetto” (Cass. civ., sez. I, n. 2894 del 3.4.1997);
– “la riscossione coattiva delle entrate patrimoniali, disciplinata dal t.u. n. 639/10, approntato per la spedita riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli enti minori, si configura come un procedimento di esecuzione forzata nel quale l’ingiunzione fiscale cumula in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto” (Cass. civ., sez. I, n. 13140 del 28.12.1995).
L’ingiunzione amministrativa rappresenta un particolare tipo di atto esecutivo, di formazione amministrativa e stragiudiziale, che presenta svariate caratteristiche, tra cui:
1. è un atto tipicamente recettizio, poiché non produce alcun effetto se non è portato preventivamente a conoscenza del suo destinatario; in particolare, la legge prevede una forma di comunicazione privilegiata di quest’atto, vale a dire la notificazione eseguita dall’ufficiale giudiziario;
2. è un atto propulsivo (Virga), poiché mira a promuovere ed a stimolare l’attività di altro soggetto, pubblico o privato; in particolare, è un atto propulsivo per l’adempimento di obblighi, attraverso il quale:
- s’ingiunge all’obbligato di ottemperare ad un obbligo preesistente;
- lo si mette in mora;
- gli si fissa un termine per adempiere;
- lo s’informa sulle sanzioni e sulle conseguenze sfavorevoli cui si espone in caso di inadempimento;
3. è un atto unilaterale, poiché formato dalla p.a. senza il contributo di alcun soggetto ed in assenza di contraddittorio.

4. – L’ingiunzione amministrativa quale atto amministrativo
L’ingiunzione è un atto amministrativo, ed in quanto tale ne
presenta tutti gli elementi essenziali che, secondo la più moderna dottrina riconducibile al Sandulli, sono:
- soggetto, ossia il centro d’imputazione giuridica che pone in essere l’atto, necessariamente un organo della p.a. munito della competenza relativa alla sua emanazione e legittimamente investito della funzione che esercita;
- oggetto, o termine passivo, è la persona destinata a subirne gli effetti, od il bene nei confronti del quale si dirige l’atto, operandone una trasformazione giuridica;
- contenuto, che corrisponde alla parte precettiva dell’atto, e consiste in ciò che con esso s’intende autorizzare, disporre, ordinare, ingiungere, concedere, attestare, certificare, ecc.;
- finalità, vale a dire lo scopo che l’atto persegue; tale elemento attiene al suo aspetto funzionale;
- forma, intesa quale modalità di manifestazione, esternazione ed emissione dell’atto.
– L’esistenza di tutti i sopraelencati elementi essenziali è requisito di legittimità dell’atto, tant’è che “… la mancanza di uno degli elementi essenziali, quale la causale della richiesta di pagamento, ne comporta in quanto atto amministrativo la disapplicazione da parte del giudice ordinario in sede di opposizione, ove l’opponente assume la veste non solo formale ma anche sostanziale di attore, restando – peraltro – salva all’ente convenuto la possibilità di sanare l’incompletezza delle ragioni dell’imposizione contenuta nell’ingiunzione, specificando la causale della pretesa nel corso del giudizio di primo grado” (Cass. civ., sez. lav., n. 4863 del 29.7.1986).
– A proposito dell’elemento soggetto intimato: “In tema di ingiunzione fiscale a norma dell’art. 2 del r.d. 14 aprile 1910, n. 639 trova applicazione la disciplina degli atti processuali, con la conseguenza che l’incertezza sulla persona dell’intimato per dar luogo a nullità dev’essere assoluta, cioè del tutto insuperabile anche facendo ricorso ad altri elementi contenuti o richiamati nell’atto. In particolare non è necessaria la precisa indicazione del titolare dell’organo dell’ente convenuto, bastando un’indicazione generica ed anche il solo riferimento al legale rappresentante pro tempore; in ogni caso deve ritenersi l’atto valido, se dalla non precisa o carente individuazione dell’organo o dell’ufficio munito di rappresentanza in giudizio non derivi incertezza sull’identificazione dell’ente convenuto” (Cass. civ., sez. I, n. 6955 del 25.7.1997).
– Circa l’indicazione del termine per l’opposizione, con la propria sentenza n. 856 del 12.2.1981, la Cass. civ., sez. I, ne ha escluso il carattere dell’essenzialità: “Poiché l’indicazione del termine per la proposizione dell’opposizione ad ingiunzione fiscale (che è previsto dalla legge con norma di carattere inderogabile) non costituisce elemento essenziale dell’ingiunzione stessa, la sua mancanza non determina un vizio di tale atto, il quale deve ritenersi del tutto idoneo al raggiungimento del suo scopo specifico, anche agli effetti della decorrenza del termine in questione, quando solo contenga l’indicazione del titolo della pretesa tributaria e la manifestazione della volontà rivolta a realizzare il credito”.
– Intorno all’ingiunzione amministrativa, ancora prima dell’introduzione della norma generale sul procedimento di cui alla l. 7.8.1990, n. 241, che ha sancito definitivamente l’obbligo generale di motivazione del provvedimento amministrativo, la giurisprudenza si era pronunciata sull’obbligatorietà della motivazione: “L’ingiunzione amministrativa per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato deve contenere una motivazione che consenta di conoscere con sufficiente precisione l’ammontare e la causale del pagamento richiesto: a tale fine deve peraltro ritenersi adeguata un’esposizione sintetica degli elementi predetti, tale da porre il debitore in grado di conoscere i presupposti di fatto e di diritto dell’intimazione” (Cass. civ., sez. I, n. 3822 del 16.6.1980). L’introduzione dell’obbligo di motivazione, nel ricordare che l’azione amministrativa dev’essere informata al principio di legalità, ha fatto sì che il provvedimento immotivato od insufficientemente motivato sia viziato per violazione di legge e non più, come si riteneva in precedenza, per eccesso di potere.

5. – L’ingiunzione amministrativa quale espressione del potere di autotutela amministrativa
Gli enti pubblici che agiscono in regime di diritto amministrativo, e che pertanto possono qualificarsi pubbliche amministrazioni, sono denominati enti autarchici. Gli enti pubblici autarchici godono di un particolare regime giuridico, tra le cui caratteristiche emerge l’autotutela. L’espressione “autotutela amministrativa” indica quel complesso di attività amministrative con cui ogni p.a. risolve i conflitti, potenziali od attuali, insorgenti con altri soggetti, in relazione ai suoi provvedimenti o alle sue pretese (Benvenuti). L’autotutela, pertanto, è la possibilità, riconosciuta dalla legge all’amministrazione (dello Stato o di un ente pubblico autarchico), di farsi ragione da sé, con i mezzi amministrativi a sua disposizio
ne, quindi di tutelare autonomamente la propria sfera d’azione, ovviamente fatto salvo ogni sindacato giurisdizionale.
Sempre secondo lo schema del Benvenuti, l’attività di autotutela si distingue in:
- decisoria, attuata attraverso l’emanazione di una decisione amministrativa;
- esecutiva, quando consiste nel complesso di attività volte a porre in esecuzione ed attuare le decisioni già adottate dall’amministrazione.
Mentre l’autotutela decisoria deve considerarsi una potestà generale, quella esecutiva è attribuita alla p.a. da una norma specifica, che le consente di poter agire in via immediata e diretta per attuare i propri provvedimenti.
È questo il caso dell’ingiunzione amministrativa, che dà il via al procedimento di esecuzione forzata, ammesso poiché previsto espressamente dalla legge.

6. – Il superamento della necessità della vidimazione pretorile dell’ingiunzione amministrativa
Il primo periodo del secondo comma dell’art. 2 del r.d. 639/10 così recita: “La ingiunzione è vidimata e resa esecutoria dal pretore nella cui giurisdizione risiede l’ufficio che la emette, qualunque sia la somma dovuta”. La vidimazione di cui trattasi non costituisce esplicazione di una funzione giurisdizionale, bensì concretizza un atto amministrativo di controllo e di certificazione per l’accesso alla fase esecutiva dell’atto controllato. Di fatto, però, la suddetta considerazione è superata dall’intervenuta soppressione del potere del pretore di rendere esecutivi atti emanati da autorità amministrative, per effetto dell’art. 229 del d.lgs. 19.2.1998, n. 51, dettante norme in materia d’istituzione del giudice unico di primo grado. Lo stesso articolo, inoltre, ha disposto che gli atti sono esecutivi di diritto. Pertanto, a far tempo dal 2.6.1999 (data d’entrata in vigore del decreto, prorogata dalla l. 16.6.1998, n. 188) l’ingiunzione amministrativa non va sottoposta ad alcun visto.

7. – La notificazione dell’ingiunzione
L’ultimo periodo del secondo comma dell’art. 2 del r.d. 639/10 stabilisce che l’ingiunzione “è notificata, nella forma delle citazioni,
da un ufficiale giudiziario addetto alla pretura o da un usciere addetto all’ufficio di conciliazione”; per effetto dell’art. 1 della l. 3.2.1957, gli uscieri di conciliazione sono ora denominati messi di conciliazione. La notificazione è un meccanismo processuale che serve alla comunicazione integrale di un atto scritto, attraverso il quale lo si porta a conoscenza del soggetto che ne è destinatario. Sulla mancanza della notifica nell’ambito del procedimento di riscossione coattiva, la sez. I della Cass. civ., con la propria sentenza n. 3880 del 24.4.1996, si è così pronunciata: “In quanto l’ingiunzione fiscale è valida ed efficace indipendentemente dalla notifica, la mancanza di questa non costituisce ostacolo alla proposizione di una domanda volta ad accertare la illegittimità o l’infondatezza della pretesa tributaria in essa contenuta, una volta che il provvedimento sia stato esternato (come nel caso di specie) e il soggetto interessato ne abbia avuto conoscenza piena, tanto da essere in grado di spiegare una dettagliata opposizione. Infatti, l’inesistenza della notifica può impedire di dar corso agli atti esecutivi (impedendo il decorso del termine assegnato per il pagamento e facendo, quindi, venir meno nell’ingiunzione la sua funzione di precetto), ma non si riflette sulla consistenza della pretesa tributaria, la quale va, perciò, verificata nel giudizio intrapreso con l’atto di opposizione”.

8. – L’opposizione all’ingiunzione
L’opposizione è un mezzo d’impugnazione concesso al terzo, per rimuovere gli effetti pregiudizievoli che un provvedimento esecutivo può avere sui suoi diritti. Il debitore ingiunto, che ritenga ingiusta (inammissibile o infondata) la pretesa della p.a. contenuta nell’ingiunzione fiscale, la impugna innanzi al giudice ordinario: secondo la dottrina prevalente, infatti, l’opposizione all’ingiunzione fiscale, così come al decreto ingiuntivo, va considerata come un vero e proprio mezzo d’impugnazione. Ai sensi del comma 1 dell’art. 3 del r.d. 639/10, “entro trenta giorni dalla notificazione dell’ingiunzione, il debitore può contro di questa produrre ricorso od opposizione avanti il conciliatore o il pretore, o il tribunale del luogo, in cui ha sede l’ufficio emittente, secondo la rispettiva competenza, a norma del codice di procedura civile”. La prima questione che emerge dall’articolo inerisce al termine dei trenta giorni fissato dalla norma, utile per il ricorso. Da più parti, la giurisprudenza ha stabilito che tale termine non
ha carattere perentorio, poiché così non è stato definito dalla legge, ma solo che la sua inosservanza preclude la possibilità riconosciuta al debitore di ottenere la sospensione dell’ingiunzione, come stabilito dal comma 2 dello stesso articolo: “L’autorità adita ha la facoltà di sospendere il procedimento coattivo”.
In tal senso:
– “il termine di trenta giorni per proporre l’opposizione avverso l’ingiunzione fiscale, stabilito dall’art. 3 del r.d. 14 aprile 1910, n. 639, non ha carattere perentorio, in difetto di espressa previsione, e, pertanto, il suo decorso, se preclude la facoltà di conseguire la sospensione dell’esecuzione in forza dell’ingiunzione medesima, non osta a che il contribuente possa insorgere giudizialmente per contestare la legittimità della pretesa tributaria.” (Cass. civ., sez. I, n. 6292 del 26.11.1981);
– “in tema di ingiunzione fiscale, l’inutile decorso del termine di trenta giorni previsto dall’art. 3 del r.d. 14 aprile 1910, n. 639 non preclude l’opposizione di merito che il debitore proponga per contestare l’esistenza della pretesa creditoria, atteso che tale termine non è qualificato come perentorio e per la sua violazione non è sancita decadenza o inammissibilità. Il rispetto del termine in questione, in realtà, assume rilievo solo per ottenere dall’autorità adita la sospensione del procedimento esecutivo, prevista nel secondo comma dello stesso articolo 3, sospensione che non può essere più chiesta, quando l’opposizione venga proposta oltre il termine di trenta giorni.” (Cass. civ., sez. I, n. 12787 del 13.12.1995).
È interessante soffermarsi sull’autorità competente a ricevere il ricorso avverso l’ingiunzione fiscale. Poiché trattasi di un procedimento esecutivo in cui la p.a. intende far valere le proprie ragioni creditorie, anche e soprattutto di natura tributaria, può sorgere il dubbio sulla competenza del giudice tributario (Commissione tributaria provinciale), secondo quanto previsto dall’art. 2 del d.lgs. 31.12.1992, n. 546. L’art. 19 dello stesso decreto non include, tra gli atti impugnabili, l’ingiunzione fiscale e, poiché tale elencazione è da intendersi come tassativa, va esclusa l’esperibilità di tale rimedio. Pertanto, il destinatario dell’ingiunzione, per tutelare il proprio diritto, può proporre opposizione al giudice ordinario nella forma della citazione.
Detto giudice sarà:
– il tribunale funzionalmente competente ai sensi dell’art. 9 c.p.c., se trattasi di un’entrata tributaria;
– il giudice competente per valore, se l’ingiunzione è tesa al recupero di un’entrata patrimoniale.
In merito, si veda:
- “L’opposizione all’ingiunzione emessa per il pagamento dell’imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni deve essere proposta davanti al tribunale, quale che sia il valore della controversia, a norma dell’art. 9 c.p.c., trattandosi di materia relativa a imposte e tasse, ancorché il servizio per l’accertamento e la riscossione non sia gestito dal comune ma sia affidato in concessione” (Cass. civ., sez. I, n. 3146 del 13.5.1980).
Nondimeno assume un’importanza fondamentale la natura giuridica del giudizio di opposizione, che presenta le caratteristiche dell’ordinario processo di cognizione, in cui l’attore (debitore ingiunto) introduce il processo assumendo l’iniziativa e chiamando in giudizio il convenuto (p.a.), mediante la cosiddetta vocatio in ius. Nel giudizio di cognizione, la domanda giudiziale è costituita dal ricorso, e oggetto del giudizio può essere la sola ingiunzione, qualora i motivi incidano:
– sulla competenza dell’autorità amministrativa che ha emanato l’atto;
– su vizi di forma e di notificazione;
– sul diritto in essa fatto valere.
Da ciò discende che non è la p.a. tenuta a provare la fondatezza della pretesa contenuta nell’ingiunzione amministrativa, ma è il debitore che deve dimostrare la sua inesistenza in quanto, ai sensi dell’art. 2697 c.p.c., “chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento”.
In questo senso:
– “L’opposizione del debitore costituisce, in tale sistema, la domanda giudiziale in senso tecnico, rivolta ad aprire un ordinario processo di cognizione in cui l’opponente assume la posizione processuale di attore, tenuto a dare la prova della infondatezza della pretesa dell’amministrazione nei suoi confronti.” (Cass. civ., sez. I, n. 13140 del 28.12.1995).
– “Nel giudizio di opposizione all’ingiunzione di pagamento dei contributi per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro proposta dal titolare di un’azienda, contestando la classificazione di azienda industriale, attribuita dall’Inail ed assumendo la natura di azienda agricola per il collegamento funzionale tra l’espletata attività e quella agricola di coltivazione del fondo, l’onere della prova dell’esistenza di tale collegamento incombe sulla parte opponente, posto che essa, agendo in opposizione, non contro un’ingiunzione ordinaria, bensì contro l’ingiunzione emessa da una pubblica amministrazione, ai sensi del r.d. n. 639 del 1910, assume la veste di attrice con il correlativo onere probatorio della fondatezza della sua domanda.” (Cass. civ., sez. lav., n. 1733 del 14.3.1980).

9. – L’esecuzione del pignoramento
Qualora, entro il termine, il debitore non abbia provveduto al pagamento, né abbia proposto opposizione, l’ingiunzione diviene definitiva, e l’ente creditore può procedere all’esecuzione aggredendo i beni del debitore. È fondamentale il rispetto del termine dilatorio dei trenta giorni previsto dagli artt. 2 e 3 del r.d. 639/10, ed indicato nell’ingiunzione, giacché prima della sua scadenza l’esecuzione del pignoramento è illegittima. Tale termine, infatti, stabilito da una legge speciale, non è suscettibile di essere anticipato, in quanto fissato proprio in relazione simmetrica con l’analogo termine previsto per la proposizione dell’opposizione, termine entro il quale l’ingiunto può provvedere al pagamento. L’eccezione è prevista nel caso in cui in calce all’ingiunzione il presidente del tribunale abbia autorizzato all’immediata esecuzione, ai sensi dell’art. 482 c.p.c..
– “È illegittima l’esecuzione forzata iniziata prima del decorso del termine indicato nel precetto – anche quando questo si concreti nell’ingiunzione intimata dall’amministrazione finanziaria, ai sensi dell’art. 2 del r.d. 14 aprile 1910, n. 639, per il recupero del proprio credito tributario –, ove manchi il decreto, di cui all’art. 482 c. p.c., di autorizzazione all’esecuzione immediata ovvero lo stesso non sia stato trascritto nella copia del precetto notificata né comunque portato a conoscenza, prima del pignoramento, al debitore, che è, pertanto, legittimato a far valere la nullità del pignoramento eseguito senza il rispetto del termine suddetto” (Cass. civ., sez. un., n. 3968 del 2.4.1993). Per converso, se l’esecuzione non è attivata entro il termine di novanta giorni (così come previsto dal codice per il precetto, nel procedimento civile), l’ingiunzione amministrativa perde la sua efficacia ai fini del pignoramento; tant’è che per promuovere la procedura esecutiva, è necessario procedere ad una seconda notifica della stessa ingiunzione. Ai sensi dell’art. 481, comma 1, infatti, “il precetto diviene inefficace, se nel termine di novanta giorni dalla sua notificazione non è iniziata l’esecuzione”. In questo modo si è pronunciata la magistratura ordinaria:
– “Qualora l’inattività dell’amministrazione nel procedere agli atti esecutivi si protragga fino alla scadenza del termine stabilito nell’art. 481 c.p.c., l’ingiunzione perde efficacia relativamente e limitatamente alla sua equivalenza al precetto (onde, ai fini del promuovimento dell’esecuzione, si rende necessaria una reiterazione della notificazione della stessa)” (Cass. civ., sez. I, n. 2894 del 3.4.1997).